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18 de Maio de 2022
  • 2º Grau
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há 3 anos
Detalhes da Jurisprudência
Julgamento
14 de Outubro de 2019
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Inteiro Teor

ESTADO DE RONDÔNIA PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA
1ª Câmara Especial / Gabinete Des. Oudivanil de Marins



Processo: 0009671-38.2012.8.22.0002 - APELAÇÃO CÍVEL (198)

Relator: OUDIVANIL DE MARINS



Data distribuição: 04/09/2017 11:40:38

Data julgamento: 26/09/2019

Polo Ativo: Ministério Público do Estado de Rondônia. e outros
Polo Passivo: C. A. M. e outros
Advogado do (a) APELADO: EDINARA REGINA COLLA - RO1123-AAdvogado do (a) APELADO: EDINARA REGINA COLLA - RO1123-AAdvogados do (a) APELADO: NILTOM EDGARD MATTOS MARENA - RO361-A, MARCOS PEDRO BARBAS MENDONCA - RO4476-AAdvogados do (a) APELADO: NILTOM EDGARD MATTOS MARENA - RO361-A, MARCOS PEDRO BARBAS MENDONCA - RO4476-AAdvogado do (a) APELADO: EDINARA REGINA COLLA - RO1123-A

RELATÓRIO

Processo pautado em razão da CI n. 141/2019-SJ2G/SGE/PRESI/TJRO, de 10 de julho de 2019.
O Ministério Público do Estado de Rondônia ingressou com ação civil pública por atos de improbidade contra Confúcio Aires Moura, Marcelo dos Santos, Rede de Comunicação Schwantes Ltda. – ME, Ricardo Schwantes e Patrícia Terezinha Santoro.
Segundo consta dos autos de Inquérito Civil Público n. 2011001010017774-MP, o município de Ariquemes doou, no ano de 2010, por meio do Processo Administrativo n. 9861/2009 e com base na Lei Municipal n. 1462, de 29 de junho de 2009, o imóvel denominado Lote 09, Quadra 07, Travessa Rio João, Setor Institucional, à Rede de Comunicações Schwantes Ltda. – ME e, conforme laudo de vistoria de fls. 105/107, o imóvel possui 600 m² (seiscentos metros quadrados) de área e, atualmente, possui uma edificação, em alvenaria, com 234 m² (duzentos e trinta e quatro metros quadrados), que está sendo utilizada pela empresa para o exercício das suas atividades, sendo, ainda, verificado que o donatário também edificou residência particular no imóvel (1º andar do prédio), contrariando o art. 3º da Lei Municipal n. 1.462/2009, que expressamente dispôs como obrigação apenas a utilização da área para os fins específicos constantes do contrato social ou estatuto da sociedade, no caso, atividades de televisão aberta/serviços de comunicação.
Ao fundamento de que a doação teve contornos de pessoalidade e violou princípios e regras que devem reger a Administração Pública, bem como pela indevida transmudação em subvenção ao empreendimento em questão, ingressaram com a presente ação civil pública por atos de improbidade, requerendo, ao final, a condenação às sanções do art. 12, inciso II, da Lei n. 8.429/92, bem como a declaração de nulidade do ato de doação realizado com base a Autorização de Expedição de Escritura Pública, declarando-se incidentalmente a inconstitucionalidade da Lei Municipal n. 1.462/09, revertendo-se o imóvel ao município de Ariquemes.
Caso não seja declarada a nulidade do ato de doação, que sejam os requeridos condenados a indenizar solidariamente o erário, com base no valor de mercado do imóvel.
A sentença (fls. 1.621/1.641) entendeu “não subsistirem as alegações ministeriais, não havendo nos autos elementos suficientes a caracterizar os atos de improbidade administrativa pretendidos”, razão pela qual julgou improcedente o pedido inicial e, nos termos do art. 487, I, CPC/15, extinguiu o processo com resolução do mérito.
Em razões de apelação (fls. 1.645/1.685), o Ministério Público reitera a existência de dolo na conduta dos apelados, especialmente consubstanciado na total inobservância dos procedimentos previstos em lei e, ainda, na utilização de uma “formalidade aparente, com o fim único e específico de dar ares de legalidade ao ato administrativo ilegal e revestido de pessoalidade”.
Aponta ter o magistrado a quo optado:

Por uma postura meramente formalista, destoante da realidade social e totalmente violadora dos princípios constitucionais previstos no art. 37, caput, da Constituição Federal (legalidade, moralidade e impessoalidade), desprezando a máxima efetividade constitucional (grifo original).

Segundo fundamentam, o imóvel doado aos apelados era destinado à construção da sede da Defensoria Pública na Comarca, tendo sido, entretanto, repassado sem as devidas formalidades legais para a construção e instalação da sede da empresa Rede de Comunicações Scwantes Ltda., bem como da residência do casal Ricardo e Patrícia, em total violação à Lei Municipal 9861/2009.
Requer a reforma da sentença para que seja julgado procedente o pedido inicial, condenando os apelados às penas do art. 12, II, da Lei 8429/92.
As contrarrazões pugnam pelo não provimento do recurso.
A Procuradoria de Justiça, em parecer da lavra do procurador Ivo Scherer, reiterou as razões da Promotoria e manifestou-se pelo provimento do recurso.
É o relatório.

VOTO
DESEMBARGADOR OUDIVANIL DE MARINS

O Ministério Público do Estado de Rondônia ingressou com ação civil pública por atos de improbidade contra Confúcio Aires Moura, Marcelo dos Santos, Rede de Comunicação Schwantes Ltda.-ME, Ricardo Schwantes e Patrícia Terezinha Santoro, em razão da doação ilegal de bem imóvel do município para a instalação da empresa Rede de Comunicação Schwantes e residência do casal Ricardo e Patrícia.
Como causa de pedir, suscita a declaração incidental de inconstitucionalidade da lei.
A sentença reconheceu a legalidade do ato, evidenciando se tratar de doação com encargo, razão pela qual julgou improcedente o pedido inicial.
Conforme consta dos autos, o município de Ariquemes, por meio de seu, à época, prefeito Confúcio Aires Moura (f. 57), editou a Lei Municipal n. 1.462, de 24 de junho de 2009, com o seguinte teor:

Art. 1º. Fica o Poder Executivo Municipal autorizado a proceder a doação de área urbana de propriedade do Município à Rede de Comunicações Schwantes Ltda.-ME, regularmente inscrita no CNPJ n. 05.244.225/0001-07, com sede neste Município de Ariquemes, o seguinte imóvel:
I – Lote 09, Quadra 07, do Setor Institucional, situado no Município de Ariquemes/RO, com os seguintes limites e confrontações: FRENTE: Travessa Rio São João, com 30,00 metros: FUNDOS: Lote 07, cp, 30,00 metros; LATERAL DIREITA: Lote 08, com 20,00 metros; LATERAL ESQUERDA: Lote 06. Com 20,00 metros, com área total de 600m² (seiscentos metros quadrados).

Art. 2º. Como cláusula resolutiva, o DONATÁRIO deverá providenciar a ESCRITURA DE DOAÇÃO do imóvel e sua regularização no Registro Imobiliário, no prazo de 6 meses da vigência desta Lei, arcando com todas as despesas, sob pena do Município, após o prazo mencionado, ficar desobrigado de efetivar a doação.
Art. 3º. Constituem obrigações do Donatário, que deverão constar obrigatoriamente na ESCRITURA DE DOAÇÃO:
I – Qualquer edificação a ser feita no local deverá ser exclusivamente em alvenaria;
II – Utilizar a área exclusivamente para fins específicos constantes do contrato social ou estatuto da sociedade;
III – Iniciar a implantação do investimento em 06 (seis) meses e terminar em, no máximo 24 (vinte e quatro) meses.
Parágrafo único. O descumprimento das condições estabelecidas nos incisos supra, implicará na nulidade da presente Doação, com imediata reversão do imóvel ao patrimônio do Município de Ariquemes, com todas as benfeitorias, independentemente de interpelação judicial ou aprovação de Lei para a retomada.

Art. 3º. Esta Lei entrará em vigor na data de sua publicação revogando-se as disposições em contrário, especialmente a Lei Municipal n. 1.051/2004.

A Lei n. 1.051/2004, revogada por ocasião da edição da Lei n. 1.462/2009, autorizava a doação do referido lote à Defensoria Pública do Estado de Rondônia, conforme se observa das fls. 183/185.
Cumpre analisar os apontados “encargos” estabelecidos na lei, quais sejam: escriturar o terreno doado, edificar em alvenaria e em prazo de até 24 (vinte e quatro) meses da doação.
Sobre o tema, colaciono os ensinamentos de José dos Santos Carvalho Filho:

A Administração pode fazer doação de bens públicos, mas tal possibilidade deve ser tida como excepcional e atender a interesse público cumpridamente demonstrado. Qualquer violação a tais pressupostos espelha conduta ilegal e dilapidatória do patrimônio público. Embora não haja proibição constitucional para a doação de bens públicos, a Administração deve substituí-la pela concessão de direito real de uso, instituto pelo qual não há perda patrimonial no domínio estatal. Pode ocorrer que a legislação de determinada pessoa de direito público proíba a doação de bens públicos em qualquer hipótese. Se tal ocorrer, deve o administrador observar a vedação instituída para os bens daquela pessoa específica.
São requisitos para a doação de bens imóveis públicos: (a) autorização legal; (b) avaliação prévia; e (c) interesse público justificado.
Segundo dispõe o art. 17, I, b, da Lei n. 8.666/1993, a doação de imóveis somente é permitida quando for destinada a “outro órgão ou entidade da administração pública, de qualquer esfera de governo”. Essa restrição, como já vimos, aplica-se exclusivamente à União Federal. O fundamento consiste em que a legislação federal só pode dispor sobre normas gerais de contratação e licitação, e esse tipo de restrição não se enquadra nessa categoria normativa, como já decidido pela mais alta Corte. Dessa maneira, nada impede que a legislação estadual, distrital ou municipal permita a doação para outra espécie de destinatários, como é o caso, por exemplo, de instituições associativas ou sem fins lucrativos, não integrantes da Administração.
Entretanto, o aludido dispositivo sofreu alterações, reduzindo-se a restrição já mencionada em ordem a admitir-se a doação a particulares quando se tratar de programas habitacionais ou de regularização fundiária. Essa parte final caracteriza-se perfeitamente como norma geral, e não específica: não está voltada apenas para a União. Consequentemente, mesmo se omissa a respeito a legislação estadual, distrital ou municipal, será legítima a doação de imóveis a particulares se tiver por alvo um daqueles objetivos de caráter social.
Segundo dispõe o art. 17, § 1º, do Estatuto dos Contratos e Licitações, os imóveis objeto de doação devem reverter ao patrimônio da entidade doadora no caso de cessarem as razões que justificaram a doação. A norma exige interpretação conforme a Constituição de modo a alcançar apenas as doações efetuadas pelo governo federal, tendo em vista seu caráter de norma específica. Por via de consequência, podem os demais entes federativos dispor, em legislação própria, sobre a reversão dos bens doados e outros aspectos relacionados à doação de seus imóveis.
A doação de bens móveis públicos depende de avaliação prévia, mas dispensa a autorização legal. Não obstante, é admissível exclusivamente para fins de interesse social, sendo necessário que a Administração examine os fatores de conveniência e oportunidade socioeconômica pelos quais se conclua ser a doação mais adequada do que outras formas de alienação (art. 17, II, a, Lei n. 8.666/1993). Esse dispositivo também foi caracterizado como norma específica, e não geral, de modo que sua incidência ficou restrita ao âmbito da Administração federal. Entretanto, pelos termos que delineiam o dispositivo, a objeção, com a devida vênia, não procede, e isso porque, em última análise, o critério de conveniência e oportunidade socioeconômica sempre será o elemento inspirador da legislação de cada ente federativo, quando regular os casos de doação. Portanto, trata-se, no fundo, de norma geral a ser observada por todas as pessoas da federação.
Pela natureza do negócio jurídico, a doação, como regra, é objeto de dispensa de licitação tanto para bens móveis como para bens imóveis (art. 17, I e II, Lei n. 8.666/1993). No entanto, a doação com encargo deve ser precedida de licitação, além de ser exigido que no respectivo instrumento convocatório constem, obrigatoriamente, os encargos, o prazo de cumprimento e a cláusula de reversão do bem ao patrimônio público; a ausência de tais elementos provoca a nulidade do ato. A lei, todavia, dispensa a licitação no caso de interesse público devidamente justificado. A ressalva, segundo alguns, é inconstitucional por ofensa ao art. 37, XXI, da CF, pelo qual somente a lei terá idoneidade de ressalvar os casos de dispensa de licitação, exigindo-se, pois, a edição de lei própria editada pelos entes federativos. Não abonamos, com a devida vênia, tal entendimento. Na verdade, a lei a que se refere o texto constitucional é a própria Lei n. 8.666/1993 e a esta coube indicar a hipótese de dispensa em foco, delegando à Administração a função de avaliar a conveniência e justificar expressa e detidamente sua opção; se abuso houver, apurar-se-ão as devidas responsabilidades (Manual de Direito Administrativo. 31ª Ed. rev. Atual. e ampl. – São Paulo: Atlas, 2017. Pág. 684/685).


O interesse público devidamente justificado decorre do disposto na Lei n. 8.666/93:

Art. 17. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:

§ 4º A doação com encargo será licitada e de seu instrumento constarão, obrigatoriamente os encargos, o prazo de seu cumprimento e cláusula de reversão, sob pena de nulidade do ato, sendo dispensada a licitação no caso de interesse público devidamente justificado; […].

Da análise da Lei Municipal 1.462/2009, não ficou demonstrado o interesse público específico para a realização da doação com encargo sem prévia licitação. Tampouco não se pode entender como encargo o dever de escrituração do imóvel doado, conforme ali estipulado. Em verdade, desarrazoado considerar que, além de doar um imóvel de 600m² em detrimento da Defensoria Pública do Estado, o município ainda tivesse que desembolsar os valores para transferir o imóvel para os donatários.
A exceção constante da Lei de Licitações somente prevalece quando efetivamente justificada, a fim de evitar o favorecimento de terceiros, em observância estrita aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, impessoalidade, isonomia e eficiência, sob pena de desvio de finalidade.
Além de não demonstrar o interesse público, referida Lei Municipal não estabeleceu encargos ao donatário, mas sim meras liberalidades intrínsecas àqueles que adquirem um imóvel, seja qual for o tipo da aquisição.
Desta forma, há indicativos de que a Lei Municipal n. 1.462/2009 viola o art. 37, caput, e inciso XXI, da Constituição Federal na medida em que o texto constitucional consagra a necessidade da prévia licitação para alienação, assegurando a igualdade de condições a todos os concorrentes. Colaciono:

O art. 37 da Constituição Federal assim dispõe:

A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: […]
XXI – ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações; […].

Neste ponto, a Lei Municipal fere o princípio da impessoalidade. Neste sentido, Celso Antônio Bandeira de Mello destaca o seguinte:

Nele se traduz a ideia de que a Administração tem que tratar a todos os administrados sem discriminações, benéficas ou detrimentosas. Nem favoritismo nem perseguições são toleráveis. Simpatias ou animosidades pessoais, políticas ou ideológicas não podem interferir na atuação administrativa e muito menos interesses sectários, de facções ou grupos de qualquer espécie. O princípio em causa não é senão o próprio princípio da igualdade ou isonomia. Está consagrado explicitamente no art. 37, caput, da Constituição Federal. Além disso, assim como “todos são iguais perante a lei (art. 5º, caput), a fortiori teriam de sê-lo perante a Administração” (BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 26ª Ed. São Paulo: Malheiros, 2009, p. 114).

Sobre o assunto:

DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DOAÇÃO DE BEM PÚBLICO. ATO JURÍDICO NULO. CONTROLE PELO PODER JUDICIÁRIO. POSSIBILIDADE. SÚMULAS 279 E 280/STF. 1. Não afronta o princípio da separação dos Poderes o controle exercido pelo Poder Judiciário sobre atos administrativos tidos por abusivos ou ilegais. 2. A resolução da controvérsia demanda uma nova análise da legislação local aplicada à espécia e o reexame dos fatos e do material probatório constantes dos autos, providências vedadas neste momento processual. Incidência das Súmulas 279 e 280/STF. 3. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não houve prévia fixação de honorários advocatícios de sucumbência. 4. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. art. 1.021, § 4º, do CPC/2015 ( ARE 1.045.609-AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe de 11/9/2017).

AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. NÃO OCORRÊNCIA. SÚMULA 279/STF. Hipótese em que, para dissentir da conclusão firmada pelo Tribunal de origem, seria necessário reexaminar os fatos e provas constantes dos autos, o que é vedado em recurso extraordinário. Incidência da Súmula 279/STF. É firme no Supremo Tribunal Federal o entendimento de que não afronta o princípio da separação dos Poderes o controle exercido pelo Poder Judiciário sobre atos administrativos tidos por abusivos ou ilegais. Precedentes. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. Agravo regimental a que se nega provimento (AI 410.544-AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe de 17/3/2015).

DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL. DOAÇÃO DE BENS PÚBLICOS POR LIVRE DELIBERAÇÃO DO PREFEITO MUNICIPAL PARA IMPLANTAÇÃO DE INDÚSTRIAS E EMPREENDIMENTOS EMPRESARIAIS. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DO INTERESSE PÚBLICO, DE AVALIAÇÃO PRÉVIA E DE LICITAÇÃO. VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS QUE REGEM A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ESPECIALMENTE O DA LEGALIDADE, O DA IMPESSOALIDADE E O DA MORALIDADE. CONTRARIEDADE AOS ARTIGOS 37, INCISO XXI, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL E 97, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE PERNAMBUCO. PRECEDENTES DO STF. PROCLAMAÇÃO DA INCONSTITUCIONALIDADE POR ARRASTAMENTO DO ARTIGO 2º DA LEI Nº 711/2002 DO MUNICÍPIO DE SÃO VICENTE FERRER COM EFEITOS EX TUNC. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PROCEDENTE POR MAIORIA DE VOTOS. a) Não se afigura razoável que o Prefeito Municipal, ainda que autorizado pela legislação local, possa livremente doar bens públicos para fins de implantação de indústrias e empreendimentos empresariais sem a observância das disposições constitucionais, da legislação aplicável à espécie e em confronto com os princípios constitucionais da legalidade, da impessoalidade e da moralidade. b) A declaração de inconstitucionalidade de parte do dispositivo invocado (art. , da Lei nº 711/2002), como pretende a inicial, não deixa o remanescente constitucional; c) No caso, há de ser declarado por arrastamento todo artigo 2º da referida lei. (TJ/PE, ADI: 3591886 PE, Relator: Jovaldo Nunes Gomes, Data de Julgamento: 24/8/2015, Corte Especial, Data de Publicação: 21/9/2015).

ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI. INCIDENTER TANTUM. LEI MUNICIPAL DE PIRACANJUBA N. 1.034/99. 1. Na doação de bens imóveis a particulares é obrigatória a realização de licitação na modalidade de concorrência, exceção feita a doação de imóveis residenciais já construídos no âmbito de programas habitacionais ou de regularização fundiária de interesse social desenvolvido por órgãos ou entidades da administração pública, o que não é o caso dos autos. 2. Reconhecida a inconstitucionalidade do ato normativo questionado, o acolhimento do incidente epigrafado é medida que se impõe. 5. Arguição de Inconstitucionalidade de Lei conhecida e acolhida. (TJGO, ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI 271076-55.2015.8.09.0000, Rel. Des. NICOMEDES DOMINGOS BORGES, CORTE ESPECIAL, julgado em 27/07/2016, DJe 2091 de 17/08/2016).

Com estas considerações, sugiro o acolhimento da inconstitucionalidade da Lei Municipal n. 1.462/2009, conforme suscitada pelo Ministério Público.
Considerada a reserva do Plenário para apreciar eventual inconstitucionalidade, remetam-se ao Tribunal Pleno.
Após a análise quanto à inconstitucionalidade da lei, os autos retornarão conclusos para que seja apreciado o mérito da ação civil pública por atos de improbidade.
É como voto.


DESEMBARGADOR EURICO MONTENEGRO
Acompanho.
DESEMBARGADOR GILBERTO BARBOSA
Peço vista.
26/9/2019 – CONTINUAÇÃO DO JULGAMENTO


VOTO-VISTA
DESEMBARGADOR GILBERTO BARBOSA

Cuida-se de recurso de apelação interposto pelo Ministério Público contra sentença proferida pelo juízo da 3ª Vara Cível da Comarca de Ariquemes, que, por não vislumbrar dolo ou má-fé, julgou improcedente ação civil pública por ato de improbidade administrativa, id. 2177912, fls. 28/39.
O relator, de forma incidental, submeteu à análise desta Câmara, em sessão de julgamento realizada no dia 19/9/2019, suscitada inconstitucionalidade da Lei n. 1.462/2009 do Município de Ariquemes, que autorizou ao Poder Executivo doar imóvel público à Rede de Comunicações Schwantes Ltda./apelada.
Por se tratar de lei meramente autorizativa, pedi vista, na ocasião, para melhor analisar a possibilidade do controle de constitucionalidade e, após tê-lo feito, sinto-me em condições de emitir juízo.
Pois bem.
Colhe-se do processo que, com o objetivo de cumprir exigência prevista no inciso I do artigo 17 da Lei n. 8.666/93, foi editada, pelo Município de Ariquemes, a Lei n. 1.462/2009, que autorizou ao Poder Executivo doar área urbana pública à ora empresa apelada.
Em que pese o caráter eminentemente material da referida norma – destituída, portanto, de abstração e generalidade próprias do ato legislativo – bem como de sua evidente natureza autorizativa, imperioso observar que, superada a controvérsia inicial, o Supremo Tribunal Federal assentou sua jurisprudência no sentido de que, por se tratar de lei em sentido formal, é plenamente possível o controle de constitucionalidade.
Nesse sentido, superando vetusto entendimento, a Suprema Corte, a despeito do caráter meramente autorizativo e dos efeitos concretos, passou a admitir o controle de constitucionalidade, até mesmo, sobre leis orçamentárias, verbis:

[…] II. CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE DE NORMAS ORÇAMENTÁRIAS. REVISÃO DE JURISPRUDÊNCIA. O Supremo Tribunal Federal deve exercer sua função precípua de fiscalização da constitucionalidade das leis e dos atos normativos quando houver um tema ou uma controvérsia constitucional suscitada em abstrato, independente do caráter geral ou específico, concreto ou abstrato de seu objeto. Possibilidade de submissão das normas orçamentárias ao controle abstrato de constitucionalidade […] (STF – ADI 4.048, Pleno, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 21/8/2008. No mesmo sentido: ADI 4.049, Pleno, Rel. Min. Ayres Brito, j. 9/5/2009; ADPF n. 307, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 27/3/2014; ADI n. 4.270, Rel. Min. Joaquim Barbosa, j. 28/9/2012; ADI n. 2.903, Rel. Min. Celso de Mello, j. 19/9/2008; ADI n. 5.449, Pleno, Rel. Des. Teori, Zavascki, j. 10/3/2016).

De igual modo, no que se refere à análise da constitucionalidade de leis meramente autorizativas, já se manifestou a Suprema Corte, verbis:

Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Lei Estadual no 791/98, que autoriza concessão de “Abono Especial Mensal” a todos os servidores da Administração Direta do Estado. 3. Lei de iniciativa parlamentar. Usurpação de competência legislativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo. 4. Violação do art. 61, § 1o, II, 'a' da Constituição Federal. 5. Precedentes. 6. Procedência da ação (STF – ADI n. 1.955, Pleno, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 19/3/2003).

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI n. 1.595/2011 EDITADA PELO ESTADO DO AMAPÁ – DIPLOMA LEGISLATIVO DE CARÁTER AUTORIZATIVO QUE, EMBORA VEICULADOR DE MATÉRIAS SUBMETIDAS, EM TEMA DE PROCESSO DE FORMAÇÃO DAS LEIS, AO EXCLUSIVO PODER DE INSTAURAÇÃO DO CHEFE DO EXECUTIVO, RESULTOU, NÃO OBSTANTE, DE INICIATIVA PARLAMENTAR – SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL – REGIME JURÍDICO – REMUNERAÇÃO – LEI ESTADUAL QUE “AUTORIZA O PODER EXECUTIVO A REALINHAR O SUBSÍDIO DOS SERVIDORES AGENTES E OFICIAIS DE POLÍCIA CIVIL DO ESTADO DO AMAPÁ” – USURPAÇÃO DO PODER DE INICIATIVA RESERVADO AO GOVERNADOR DO ESTADO – OFENSA AO PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA SEPARAÇÃO DE PODERES – INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL – REAFIRMAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA CONSOLIDADA PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – PRECEDENTES – PARECER DA PROCURADORIA- -GERAL DA REPÚBLICA PELA INCONSTITUCIONALIDADE – AÇÃO DIRETA JULGADA PROCEDENTE. PROCESSO LEGISLATIVO E INICIATIVA RESERVADA DAS LEIS – O desrespeito à prerrogativa de iniciar o processo legislativo, que resulte da usurpação de poder sujeito à cláusula de reserva, traduz vício jurídico de gravidade inquestionável, cuja ocorrência reflete típica hipótese de inconstitucionalidade formal, apta a infirmar, de modo irremissível, a própria integridade do diploma legislativo eventualmente editado, ainda que este meramente autorize o Chefe do Poder Executivo a dispor sobre remuneração funcional e a intervir no regime jurídico dos agentes públicos. Situação ocorrente na espécie, em que o diploma legislativo estadual, de iniciativa parlamentar, incidiu em domínio constitucionalmente reservado à atuação do Chefe do Poder Executivo: regime jurídico dos servidores públicos e disciplina da remuneração funcional, com consequente aumento da despesa pública (RTJ 101/929 – RTJ 132/1059 – RTJ 170/383, v.g.). A usurpação da prerrogativa de instaurar o processo legislativo, por iniciativa parlamentar, mesmo que se cuide de simples autorização dada ao Governador do Estado para dispor sobre remuneração de servidores públicos locais e de, assim, tratar de matéria própria do regime jurídico dos agentes estatais, qualifica-se como ato destituído de qualquer eficácia jurídica, contaminando, por efeito de repercussão causal prospectiva, a própria validade constitucional da norma que dele resulte. Precedentes. Doutrina. Nem mesmo eventual aquiescência do Chefe do Poder Executivo mediante sanção, expressa ou tácita, do projeto de lei, ainda quando dele seja a prerrogativa usurpada, tem o condão de sanar esse defeito jurídico radical. Insubsistência da Súmula n. 5/STF (formulada sob a égide da Constituição de 1946), em virtude da superveniente promulgação da Constituição Federal de 1988. Doutrina. Precedentes. SIGNIFICAÇÃO CONSTITUCIONAL DO REGIME JURÍDICO DOS SERVIDORES PÚBLICOS (CIVIS E MILITARES) – A locução constitucional “regime jurídico dos servidores públicos” corresponde ao conjunto de normas que disciplinam os diversos aspectos das relações, estatutárias ou contratuais, mantidas pelo Estado com os seus agentes. Nessa matéria, o processo de formação das leis está sujeito, quanto à sua válida instauração, por efeito de expressa reserva constitucional, à exclusiva iniciativa do Chefe do Poder Executivo. Precedentes. ATUAÇÃO DO ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO NO PROCESSO DE FISCALIZAÇÃO CONCENTRADA DE CONSTITUCIONALIDADE – O Advogado-Geral da União – que, em princípio, atua como curador da presunção de constitucionalidade do ato impugnado (RTJ 131/470 – RTJ 131/958 – RTJ 170/801-802, v.g.) – não está obrigado a defender o diploma estatal, se este veicular conteúdo normativo já declarado incompatível com a Constituição da Republica pelo Supremo Tribunal Federal em julgamentos proferidos no exercício de sua jurisdição constitucional. Precedentes (STF – ADI n. 4.724, Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, j. 1º/8/2018).

Ademais, pela vistosa pertinência, imperioso destacar que, em caso análogo – em que apreciada a constitucionalidade de lei do mesmo Município que autorizou doação de imóvel público – já se manifestou esta Câmara no sentido de acolher suscitado incidente de inconstitucionalidade nos seguintes termos:

Recurso de apelação. Doação de imóvel público. Inconstitucionalidade incidental. Cláusula de reserva de plenário. 1. Estando o deslinde da questão principal discutida no processo a depender do reconhecimento, incidenter tantum, da alegada inconstitucionalidade de dispositivo de lei municipal, suscita-se incidente de inconstitucionalidade. 2. Remetidos os autos ao tribunal pleno, para competente apreciação e julgamento, diante do que orienta a Súmula Vinculante n. 10 do STF e em respeito à cláusula de reserva de plenário ( AC n. 0008709-10.2015.8.22.0002, Rel. Des. Eurico Montenegro, j. 8/8/2019).

A respeito do tema, colhe-se da jurisprudência:

DIREITO CONSTITUCIONAL – ARGUIÇÃO INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA – LEI N. 554/89 DO MUNICÍPIO DE GARUVA, QUE 'AUTORIZA O CHEFE DO EXECUTIVO MUNICIPAL A ESTABELECER INCENTIVOS ECONÔMICOS E FISCAIS PARA EMPRESAS QUE SE ESTABELEÇAM NO MUNICÍPIO DE GARUVA OU QUE NELE AMPLIEM SUAS INSTALAÇÕES E ATIVIDADES PRODUTORAS, CRIA A COMISSÃO MUNICIPAL DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO, E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS' – ART. 1º, § 1º, DA REFERIDA LEI (DISPOSITIVO IMPUGNADO) QUE PERMITE DOAÇÃO DE TERRENO PÚBLICO MEDIANTE DECRETO DO EXECUTIVO SEM AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA ESPECÍFICA – 1. CONVALIDAÇÃO DO VÍCIO – LEI POSTERIOR QUE RATIFICOU AS DOAÇÕES QUE FORAM REALIZADAS MEDIANTE DECRETO COM BASE NA LEI 554/89, AUTORIZANDO A ADMINISTRAÇÃO INGRESSAR COM AÇÃO JUDICIAL PARA REVERTER O PATRIMÔNIO DAQUELES BENEFICIADOS QUE NÃO CUMPRIRAM AS CONDIÇÕES ESTABELECIDAS – LEI POSTERIOR MANIFESTAMENTE GENÉRICA – AUSÊNCIA DE SUPRIMENTO DE VÍCIO RELACIONADO À FALTA DE LEI ESPECÍFICA – CONVALIDAÇÃO INOCORRENTE – 2. INCONSTITUCIONALIDADE POR OFENSA AOS ARTS. 12, § 1º; 16, CAPUT; 32, CAPUT; E 39, IX, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL E ARTS. E 37, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL – ALEGADA INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI GENÉRICA AUTORIZATIVA – INACOLHIMENTO – LEI AUTORIZATIVA QUE FIXA CONTEÚDO MÍNIMO RAZOÁVEL A SER OBSERVADO PELO DECRETO DO EXECUTIVO – 'CHEQUE EM BRANCO LEGISLATIVO' INCONFIGURADO – INOCORRÊNCIA DE AFRONTA AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA LEGALIDADE E DA SEPARAÇÃO DOS PODERES – HOMENAGEM À MODERNA CONCEPÇÃO DO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE, EM SUA ACEPÇÃO PRINCIPIOLÓGICA OU FORMAL AXIOLÓGICA, QUE CHANCELA A ATRIBUIÇÃO DE PODERES NORMATIVOS AO PODER EXECUTIVO – QUESTÕES ATINENTES À CRISE DE LEGALIDADE, BOA-FÉ E PREJUÍZO AO ERÁRIO QUE DEVEM SER DIRIMIDAS NO MÉRITO DA AÇÃO CIVIL PÚBLICA - IMPROCEDÊNCIA DA ARGUIÇÃO. 1. Inocorre convalidação de vício constitucional embasado em alegada falta de lei específica se a lei posterior é manifestamente genérica, perdurando o mesmo defeito. 2. É constitucional lei que, fixando conteúdo mínimo razoável a ser observado, autoriza doação de imóvel público por decreto do executivo, inocorrendo afronta aos princípios constitucionais da legalidade e da separação dos poderes (TJSC – Arg. Inc. n. 0001153-35.2017.8.24.0000, Pleno, Rel. Des. Monteiro Rocha, j. 5/10/2018).

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI ESTADUAL n. 9.671, DE 27 DE JUNHO DE 2002 – NORMA ESTADUAL QUE AUTORIZA A DOAÇÃO DE BEM IMÓVEL PÚBLICO AO GRANDE ORIENTE DO ESTADO DE MATO GROSSO PARA CONSTRUÇÃO DE SEDE PRÓPRIA – PRELIMINARES – LITISPENDÊNCIA ENTRE ADI E ACP – JULGADO DO TJMT – INAPLICABILIDADE – IMPOSSIBILIDADE DA ADI POR INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA – ORIENTAÇÃO DO STF – ARESTOS DO TJMT – LEI DE EFEITO CONCRETO QUE SUBSUME-SE À COMPATIBILIDADE CONSTITUCIONAL – NÃO CABIMENTO DA ADI POR IMPOSSIBILDIADE DE CONTROLE CONCENTRADO DO MÉRITO ADMINISTRATIVO – ATO ADMINSTRATIVO DERIVADO DE LEI AUTORIZATIVA IMPUGNADA POR VIA DE ADI – ARESTO DO STF [...]O c. STF alterou sua jurisprudência para admitir o controle abstrato de constitucionalidade de lei de efeito concreto, passando a 'exercer sua função precípua de fiscalização da constitucionalidade das leis e dos atos normativos quando houver um tema ou uma controvérsia constitucional suscitada em abstrato, independente do caráter geral ou específico, concreto ou abstrato de seu objeto.' (STF, ADI 4048 MC). Estão sujeitos ao controle de constitucionalidade concentrado os atos normativos, expressões da função normativa, cujas espécies compreendem a função regulamentar do Executivo, a função regimental do Judiciário e a função legislativa do Legislativo. (STF, ADI 2.950-AgR) Com efeito, estão sujeitos ao controle de constitucionalidade concentrado os atos normativos, expressões da função normativa, cujas espécies compreendem a função regulamentar do Executivo, a função regimental do Judiciário e a função legislativa do Legislativo. (STF, ADI 2.950-AgR, Relator para o acórdão Min. Eros Grau, julgamento em 6-10-04, DJ de 9-2-07) A segurança jurídica guarda íntima relação com a proteção da confiança, para que “se garanta o respeito pelas situações constituídas em consonância com as normas impostas ou reconhecidas pelo poder público, de modo a assegurar a estabilidade das relações jurídicas e uma certa coerência na conduta do Estado” (COUTO E SILVA, Almiro. O princípio da segurança jurídica (proteção à confiança) no direito público brasileiro, Revista Brasileira de Direito Público, Ano 2, n. 6, p. 7-59, Belo Horizonte, 2004, p. 9). O princípio da segurança jurídica, composto por diversos institutos, tais como o respeito aos direitos adquiridos, o devido processo legal, irretroatividade da lei, entre outros, é o indutor da ordem jurídica, cuja proteção ou resguardo compete ao Poder Judiciário. A boa-fé objetiva é um princípio que orienta e informa o ordenamento jurídico, é a conduta ética pela qual o sujeito, na relação contratual, deve pautar o seu comportamento nos valores morais pertencentes ao homem médio como honestidade, integridade e retidão de caráter, tendo em vista, sempre, preservar a outra parte envolvida no negócio jurídico contratual. “Não se excepciona a incidência da Constituição, na verdade, ponderam-se dois mandamentos constitucionais. Não é o princípio da supremacia da Constituição que está sendo ponderado, o princípio da supremacia da Constituição é imponderável, ele é o pilar do sistema, o que nós estamos fazendo é, dentro da Constituição, ponderando dois valores ou dois dispositivos que têm assento constitucional. E, nestas circunstâncias, eu estarei privilegiando, ao modular, o mandamento da segurança jurídica e da boa-fé, que, a meu ver, milita em favor, sobretudo, das partes privadas que cumpriram as regras dessa lei.” (STF, ADI 4481) (TJMT – ADI n. 0160523-47.2016.8.11.0000, Pleno, Rel. Des. Marcos Machado, j. 12/4/2018).

À luz do exposto, com essas considerações adicionais e sem, por ora, adentrar em análise de atuar ímprobo, portanto em dolo ou má-fé, acompanho o Relator, no que respeita ao encaminhamento do processo para análise do Tribunal Pleno, em razão da apontada inconstitucionalidade.
É como voto.
EMENTA
Apelação cível em ação civil pública. Bem imóvel. Doação com encargo. Licitação. Ausência. Interesse público. Lei municipal. Discussão. Inconstitucionalidade incidental. Cláusula de reserva de plenário.

Arguida a inconstitucionalidade pela via incidental, há que ser observada a cláusula de reserva de plenário para a análise da questão, sendo, posteriormente, julgado o mérito da ação civil pública por atos de improbidade.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Magistrados da 1ª Câmara Especial do Tribunal de Justiça do Estado de Rondônia, na conformidade da ata de julgamentose das notas taquigráficas, em, "ACOLHIDA A ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE E DETERMINADA A REMESSA DOS AUTOS AO TRIBUNAL PLENO, À UNANIMIDADE."


Porto Velho, 26 de Setembro de 2019



Desembargador (a) OUDIVANIL DE MARINS

RELATOR




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